Sentencia No. C-555/94
PRINCIPIO DE PRIMACIA DE REALIDAD SOBRE
FORMALIDADES ESTABLECIDAS POR SUJETOS DE RELACIONES LABORALES/RELACION DE
TRABAJO-Elementos
La primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio
constitucional. Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo encuentra
probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador al
servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin
embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status
de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El
principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por
los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance
de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para
acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el
nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un
determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la
correspondiente disponibilidad presupuestal. El mencionado principio agota su
cometido al desentrañar y hacer triunfar la relación de trabajo sobre las
apariencias que hayan querido ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto
frente a particulares como al Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse
hasta abarcar como función suya la de aniquilar las que son formalidades
sustanciales de derecho público.
PERSONAL DOCENTE TEMPORAL
La diferencia originada en el menor costo económico,
principalmente causada por la falta de reconocimiento de prestaciones sociales,
no obstante la naturaleza laboral de la actividad efectivamente cumplida por
los docentes-temporales, confrontada a la luz de la Constitución, se torna
irrazonable y contraria a sus mandatos. El trabajo, así beneficie al Estado,
genera derechos y obligaciones irrenunciables. Las prestaciones sociales,
corresponden a un concepto de derecho mínimo establecido en las normas
laborales, que es irrenunciable. Sin perjuicio de que el Juez ordinario, en
cada caso concreto, pueda hacer prevalecer la naturaleza laboral de una
determinada relación, el legislador carece de libertad frente a la realidad del
trabajo subordinado y no puede, sin más, desconocer su existencia y despojarla
de las consecuencias y garantías que le son inherentes. Con base en el criterio
del menor costo económico, no puede erigirse un tratamiento jurídico
diferenciado para los dos grupos de docentes.
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
Las formas sustanciales de derecho público, se ha
concluido, no pueden ser desechadas por el Juez que pretende aplicar el
principio de primacía de la relación laboral. Sin embargo, la Corte
Constitucional, al examinar la constitucionalidad de una norma legal, sí es
competente para pronunciarse sobre la exclusión de dichas formas, cuando ello
acarrea, frente a un supuesto de hecho similar, la configuración de un
tratamiento discriminatorio. Aquí la inexequibilidad derivaría de la conducta
omisiva del Legislador que propicia la desigualdad de trato y que consiste en
no extender un determinado régimen legal a una hipótesis material semejante a
la que termina por ser única beneficiaria del mismo. En las condiciones en las
que se enmarca la obra legislativa analizada, el reproche no se dirige contra
las formalidades de derecho público, que permanecerían intocadas, sino sobre su
restringido alcance. Hasta tal grado no existen diferencias entre los dos
supuestos estudiados-actividad de los docentes temporales y actividad de los
docentes-empleados públicos-, que la única particularidad que exhiben los
últimos respecto de los primeros es la de recibir un trato de favor emanado del
régimen legal, cuya aplicación exclusiva, en estas condiciones, queda sin
explicación distinta de la concesión de un privilegio. Lo que a menudo
constituye la otra cara de la discriminación, cuando ella es mirada desde la
óptica de los excluidos.
PERSONAL DOCENTE-Tratamiento diferenciado
Los requerimientos institucionales inmanentes a la función
pública, no confieren una dilatada libertad al legislador para otorgar a una
misma función pública permanente, un tratamiento que se traduzca en condiciones
abiertamente dispares en lo que atañe al ingreso y régimen que la gobierna.
Pero, si ello fuera así, la discrecionalidad no podría ejercitarse con
menoscabo de la Constitución. El ejercicio de cualquier competencia
discrecional que degenere en tratamientos discriminatorios, frente a sujetos
que se encuentren colocados en una misma situación, se torna arbitraria y
pierde sustento constitucional. Por estas razones, no puede fundarse en la mera
discrecionalidad la diferenciación de supuestos que, descontada ésta, comparten
una misma naturaleza y características.
PERSONAL DOCENTE-Vinculación al servicio
Para el legislador no existe duda sobre el carácter
permanente de los docentes-contratistas: "A los docentes vinculados por
contrato contemplados en el parágrafo primero del artículo 6º de la Ley 60 de 1993 se les seguirá
contratando sucesivamente para el período académico siguiente, hasta cuando
puedan ser vinculados a la planta de personal docente territorial" (Ley 115 de 1994, art.
105). En fin, pese a que la transitoriedad se estime como una forma legítima
para reducir la desigualdad, dentro de la misión promocional que a este
respecto le corresponde realizar al Estado según lo indicado en el inciso segundo
(2°) del artículo 13 de la C.P., la inexequibilidad se impone, pues este
precepto se refiere a las desigualdades materiales existentes en la sociedad y
no aquellas que la misma ley establece, genera y suscita, las cuales se
prohiben en la Carta al prescribir: "Todas las personas nacen libres e
iguales ante la ley".
DESCENTRALIZACION EDUCATIVA
Es exequible la función de coordinación que la ley asigna
a los departamentos, la cual lejos de lesionar la autonomía municipal, se
inspira en la necesaria gradualidad del proceso descentralizador de la
educación pública, que no puede ser ajeno a la mencionada entidad territorial.
Por otra parte, el departamento es la entidad que recibe y distribuye entre los
municipios de su jurisdicción los recursos del situado fiscal que se destinan a
la financiación del servicio educativo estatal.
EDUCACION RELIGIOSA
El ofrecimiento de educación religiosa en todos los
establecimientos educativos, que dispone la norma, es la condición de posibilidad
para que toda persona pueda elegir "la educación religiosa y moral según
sus propias convicciones". Elegir y recibir libremente educación religiosa
corresponde a un elemento constitutivo del núcleo esencial de la libertad
religiosa, que sería teórico sino encuentra la suficiente oferta de este tipo
de educación. El fin de la norma se encamina a crear los presupuestos de la
libre opción religiosa y, desde este punto de vista, no puede ser
inconstitucional, en el entendido-que la ley estatutaria precisa con nitidez-de
que en todos los establecimientos, públicos y privados, nadie puede ser
obligado a recibirla. La adecuada formación religiosa, como meta educativa,
sólo puede erigirse en objetivo digno de ser perseguido para aquellas personas
que libremente acepten recibir dentro de su plan de estudios la anotada
educación religiosa, no así para quienes la rehusen. Si existe libertad para
inscribirse en esta clase de cursos, no es posible que con carácter
prescriptivo general se postule como ideal educativo la adecuada formación
religiosa.
DERECHOS ABSOLUTOS-Inexistencia/SISTEMA EDUCATIVO-Exclusión
La Corte Constitucional ha reiterado que los derechos
constitucionales no son absolutos. Al deber del Estado de impartir educación,
correlativamente se acompañan en el plano individual derechos públicos
subjetivos, que no pueden ser absolutos. El esfuerzo fiscal y humano que
realiza el Estado, que no es otra cosa que la comunidad organizada, reclama de
los estudiantes un debido aprovechamiento de las oportunidades brindadas en
condiciones de escasez. En este orden de ideas, concedida la oportunidad de
estudio, el comportamiento del estudiante si reiteradamente incumple pautas
mínimas y denota desinterés o grave indisciplina, puede ser tomado en cuenta
como motivo de exclusión del sistema educativo que, si bien se funda en la
permanencia como principio, excepcionalmente admite la separación del
estudiante cuando se dan causas graves y objetivas según la apreciación de un
criterio pedagógico, maduro y democrático que en las circunstancias concretas
la juzgue indispensable.
PERSONERO ESTUDIANTIL-Requisitos
La Corte estima que el legislador ha establecido un
requisito razonable para los cargos representativos de personero estudiantil y
miembro del consejo directivo: cursar el último grado en el establecimiento
educativo. La condición impuesta garantiza, por regla general, una mejor
mediatización de los intereses de todos los estudiantes, si se toma en cuenta
el mayor número de experiencias y conocimientos que necesariamente ha acumulado
el estudiante que se encuentra en esa situación y su mayor grado de madurez,
todo lo cual seguramente le permite ser más consciente de las necesidades y
anhelos del cuerpo estudiantil. Si bien todo requisito supone un grado de limitación,
el examinado no impide que el universo de los estudiantes participe en la
elección como electores y que, en su momento, toda persona tenga la posibilidad
de acceder a dichos cargos representativos cuando llegue al último grado.
JUNTA EDUCATIVA-Integración/SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD CONDICIONADA
El hecho de que un organismo superior del sistema-como las
juntas educativas-no incorpore en su seno a un representante de los jóvenes, indefectiblemente
no conduce a la inconstitucionalidad, pues la participación activa no se reduce
a esa modalidad. Lo decisivo en este punto es que el organismo cuyo objeto sea
la protección, educación y progreso de la juventud, disponga de mecanismos, instancias
y medios a través de los cuales pueda darse una significativa y útil
participación de los jóvenes. Las funciones de las juntas educativas, en
algunos aspectos sólo se refieren a materias relacionadas con la prestación
técnica del servicio educativo y la coordinación interadministrativa de los
agentes del servicio. Pero, en las restantes funciones, su pertinencia respecto
de los intereses y necesidades de los jóvenes, es difícil de negar y pese a
ello no se contemplan formas o medios a través de los cuales se recojan sus
ideas, reclamos, planteamientos, peticiones y demandas.
REF: Expediente Nº D-572
Actor: DAVID GUILLERMO ZAFRA CALDERÓN
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 6
(parcial) y 16 (parcial) de la Ley 60 de 1993
"Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de
competencia de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y
se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones", y contra los artículos 23
(parcial), 24 (parcial), 92 (parcial), 94 (parcial), 95 (parcial), 96
(parcial), 105 (parcial), 143 (parcial), 155, 159, 160 y 162 de la Ley 115 de 1994
"Por la cual se expide la Ley General de Educación"
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., Diciembre seis (06)
de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aprobado por Acta Nº 63
La Sala Plena de la Corte Constitucional integrada por su
Presidente Jorge Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de constitucionalidad de los artículos 6
(parcial) y 16 (parcial) de la Ley 60 de 1993
"Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de
competencia de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y
se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución
Política y se dictan otras disposiciones", y contra los artículos 23
(parcial), 24 (parcial), 92 (parcial), 94 (parcial), 95 (parcial), 96
(parcial), 105 (parcial), 143 (parcial), 155, 159, 160 y 162 de la Ley 115 de 1994
"Por la cual se expide la Ley General de Educación"
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la República expidió la Ley 60 de 1993, publicada
en el Diario Oficial N° 40.987 de agosto 12 de 1993.
2. El Congreso de la República expidió la Ley 115 de 1994,
publicada en el Diario Oficial N° 41.214 de febrero 8 de 1994.
3. Para una mayor claridad expositiva, se resumirán, en
primer término, los cargos que el actor endilga a las normas acusadas y, en
segundo término, se introducirán las tesis y argumentaciones del Ministerio Público
y del apoderado del Ministerio de Educación Nacional. Si respecto de un cargo
en particular no se menciona la posición de cualquiera de las personas
nombradas, ello obedece a que en su respectivo escrito no se encontró el
correlativo argumento. El texto de las normas demandas aparece a continuación
de cada uno de los cargos de la demanda.
II. FUNDAMENTOS
Primer cargo: discriminación de los docentes temporales
vinculados por contrato (Ley 60 de 1993, art. 6,
parcial; arts. 13, 40-7 y 53 de la CP)
1. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
Artículo 6°. Administración de Personal. Corresponde a la Ley y a sus
reglamentos, señalar los criterios, régimen y reglas para la organización de
plantas de personal docente y administrativo de los servicios educativos
estatales.
Ningún departamento, distrito o municipio podrá vincular
docentes y administrativos sin el lleno de los requisitos del estatuto docente
y la carrera administrativa, respectivamente, ni por fuera de las plantas de
personal que cada entidad territorial adopte.
Todo nombramiento o vinculación que no llene los
requisitos a que se refiere este artículo, serán ilegales y constituyen causal
de mala conducta, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal para quien
lo ejecute.
El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes
nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamental o
distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el
reconocido por la Ley 91 de 1989, y las
prestaciones en ella reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera
otra clase de remuneraciones. El personal docente de vinculación departamental,
distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del
Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva
entidad territorial.
Las sumas por concepto de provisiones y aportes para la
atención del pago de las prestaciones del personal docente del orden
territorial, a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del
Magisterio, serán giradas al mismo por las entidades territoriales, de
conformidad con las disposiciones de la presente ley. El valor actual del
pasivo prestacional de las entidades territoriales, que deban trasladar al
Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, se determinará, para estos
efectos, con base en la liquidación que se realice con cada una de ellas, y
será financiado con sus propios recursos.
El régimen de remuneración y las escalas salariales de
todos los docentes de los servicios educativos estatales, que en adelante
tendrán el carácter de servidores públicos de régimen especial, de los órdenes
departamental, distrital o municipal, se regirá por el Decreto Ley 2277 de
1979 y demás normas que lo modifiquen y adicionen. Igualmente, sus
reajustes salariales serán definidos de conformidad con la Ley 4a. de 1992.
Las funciones de dirección del sistema de salud, se
realizará a través de las direcciones locales, distritales y seccionales según
las competencias definidas en la presente ley. Las entidades prestadoras de servicios
de salud, estarán dotadas de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa, en concordancia con el parágrafo 1 del artículo 19 de Ley 100 de 1990, y se
les aplicará el régimen de personal previsto en el artículo 26 de dicha ley. En
virtud de las autorizaciones de la Ley 4a de 1992 el
CONPES social establecerá los reajustes salariales máximos que podrán decretar
o convenir las entidades territoriales. Igualmente establecerá los parámetros
de eficiencia técnica y administrativa que podrán considerarse para la
expansión de las plantas de personal, y los sistemas de control de gestión por
parte de las entidades territoriales, sin perjuicio de su autonomía que al
respecto consagra la Constitución Política. El gobierno nacional establecerá un
programa de estímulos a la eficiencia técnica y administrativa de los sectores
de salud y educación y se abstendrá de participar en programas de
cofinanciación cuando las entidades territoriales de que trata la presente ley,
no demuestren eficiencia o no efectúen la expansión racional de sus plantas de
personal.
Parágrafo 1. Los docentes temporales vinculados por contrato a los
servicios educativos estatales antes del 30 de junio de 1993 que llenen
los requisitos de la carrera docente, serán incorporados a las plantas de personal
de los departamentos o de los distritos en donde vienen prestandos sus
servicios, previo estudio de necesidades y ampliación de la planta de
personal. La vinculación de los docentes temporales será gradual, pero deberá
efectuarse de conformidad con un plan de incorporación que será proporcional al
incremento anual del situado fiscal y con recursos propios de las entidades
territoriales y en un término no mayor a los seis años contados a partir
de la publicación de la presente ley.
(...)
(Se subraya la parte demandada)
Formulación del cargo
2. Los docentes temporales vinculados por contrato, se
encuentran en la misma situación de hecho y de derecho de los educadores
vinculados mediante acto administrativo y que gozan de una situación legal y
reglamentaria y, en consecuencia, deben recibir el mismo tratamiento jurídico
que la ley, arbitrariamente, dispensa de manera exclusiva a estos últimos. A
pesar de ejercer las mismas funciones-las que sólo se interrumpen durante el
período de vacaciones-, y reunir las mismas condiciones de los demás docentes
de los servicios educativos estatales-ciudadanía, profesión y escalafón-, su
vinculación se supedita a condiciones adicionales y ajenas a su voluntad,
además, su protección resulta menguada y sus derechos de participación
desconocidos.
En efecto, en su caso: (1) el ingreso al servicio se
condiciona a la existencia de un estudio de necesidades, a que se amplíe la
planta de personal y se realice gradualmente la incorporación de los maestros a
la nómina de conformidad con el incremento del situado fiscal; (2) la
naturaleza del contrato administrativo de prestación de servicios, impide que
se reconozca a esta categoría de profesores prestaciones sociales y salarios,
lo que implica que no queden cubiertos por el régimen prestacional y salarial
docente, generándose así una manifiesta disparidad económica y social en
relación con el resto del cuerpo docente; (3) la forma contractual de su
vinculación, no permite desplegar en su plenitud el ejercicio específico del derecho
de participación consistente en acceder al servicio público en virtud de un
acto administrativo y de un régimen de derecho público (CP arts. 25 y 40-7).
El inequitativo tratamiento jurídico que se otorga a estos
educadores, se traduce, adicionalmente en tres formulaciones discriminatorias.
La primera está dada por la utilización de la expresión "temporales",
que no se compadece con la labor continua que prestan los denominados docentes
que, como los demás, sólo interrumpen su actividad durante el período de
vacaciones escolares. La segunda se deriva de la fecha del 30 de Junio de 1993,
contemplada en la norma como límite para regularizar la situación de los
docentes temporales, no obstante que con posterioridad se ha seguido efectuando
las aludidas contrataciones. Finalmente, la tercera surge de la constatación de
que existen docentes contratados por los municipios, pero la ley sólo contempla
la incorporación a la nómina de quienes sirven a los departamentos y distritos.
Posición del Procurador General de la Nación
3. El régimen diferenciado obedece a la existencia de un
supuesto distinto, dado por la situación contractual de los docentes. Se trata
de una regulación transitoria, enderezada a buscar la materialización del
principio de igualdad.
Posición del Ministerio de Educación Nacional (Apoderado:
Dr. Francisco Ramírez Infante)
Sus argumentos pueden sintetizarse, así: (1) la
vinculación laboral a través de contrato es legítima y a ella puede apelar el
Estado con miras a ofrecer posibilidades de empleo a las personas en edad de
trabajar ( CP arts. 53 y 54 ); (2) la congelación de las plantas de personal,
no dejó alternativa distinta de la contractual para incorporar profesores y de
esta manera atender las necesidades del servicio, lo que a su vez representó
para éstos oportunidades únicas de obtener un sustento y "mejorar sus
condiciones de vida"; (3) el ingreso al servicio público mediante la
modalidad estatutaria, no tiene carácter forzoso ni está llamada a tener una
vigencia histórica indefinida, más aún si se tiene presente que la contractual
ostenta frente a este sistema ventajas tales como las de poder simultáneamente
desplegar múltiples actividades y suscitar en la persona una actitud no
conformista y creativa; (3) no puede calificarse de discriminatoria la relación
laboral si ha nacido de la libre voluntad de las partes y si el contratista
recibe una remuneración que le permite subsistir; (4) no puede afirmarse que se
viola la igualdad cuando a todos los contratistas se les aplica las normas
contractuales y, a los funcionarios, las de carrera; (5) la vía contractual es
una forma escogida por el Estado para ampliar el campo laboral, no existiendo
otras formas "a lo mejor más satisfactorias; pero no se trata de no hacer
nada; se trata de hacer lo que se pueda a cambio de nada"; (6) por razones
de orden, salvo que la ley se torne indefinida en su aplicación temporal, se
justifica que la inclusión en la nómina se limite a los contratistas vinculados
con anterioridad al 30 de Junio de 1993.
Consideraciones de la Corte Constitucional
4. La norma demandada parte de una realidad jurídica
previa constituida por la existencia de docentes temporales vinculados por
contrato administrativo a los servicios educativos estatales antes del 30 de
junio de 1993 y, por tanto, no incorporados a la respectiva planta de personal
docente, la que se circunscribe a los maestros que han sido designados mediante
acto administrativo y han tomado posesión del cargo. El sentido de la norma es
claramente el de modificar esa situación, para lo cual se impone un término de
seis años y la puesta en ejecución de un plan de incorporación gradual de los
contratistas a la planta de personal que guarde relación proporcional con el
incremento de los recursos del situado fiscal y de los propios de la entidad
territorial que administre o preste el servicio.
Los departamentos y los municipios iniciaron la práctica
de contratar los servicios de los denominados "docentes temporales",
ante la imposibilidad de vincularlos oficialmente a las plantas de personal,
pues variadas y sucesivas leyes prohibían crear con cargo a la Nación nuevas
plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria. Entre las
muchas disposiciones legales anteriores a la demandada, bastaría para efectos
ilustrativos citar la contenida en el parágrafo 2o del artículo 54 de la Ley 24 de 1988,
subrogada por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989:
"Artículo 9. El artículo 54 quedará así:
Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito
Especial de Bogotá, y a los Alcaldes Municipales, las funciones de nombrar,
trasladar, remover, controlar y, en general, administrar y personal docente y
administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, plazas
oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en
cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigente y
que expidan en adelante el Congreso y Gobierno Nacional, ajustándose a los
cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y
las disponibilidades presupuestales correspondientes.
En la Isla de San Andrés estas atribuciones se
asignan al Intendente.
Se asignan a los Gobernadores, Intendentes,
Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá, las funciones de nombrar, remover,
controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y
nacionalizado de los Equipos de Educación Fundamental teniendo en cuenta la
Carrera Administrativa.
Parágrafo 1°. Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán
a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon.
Parágrafo 2°. La Nación no asume responsabilidad alguna por los nombramientos
que excedan las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional para la
respectiva jurisdicción municipal y para la jurisdicción de la Isla de San
Andrés, ni nacionalizará el personal así designado.
Los nombramientos y demás novedades de
personal que se llegasen a producir por fuera de las respectivas plantas de
personal o contraviniendo normas del Estatuto Docente y de la Carrera
Administrativa y las disposiciones presupuestales correspondientes, serán de
exclusiva responsabilidad del municipio o entidad territorial que los hiciere,
y suyas las cargas civiles, administrativas y laborales que de tales actuaciones
se desprendan. El funcionario que produjere el nombramiento o la novedad de
personal, incurrirá en causal de mala conducta, y responderá solidariamente con
la entidad que dicho funcionario represente.
Las demandas que se llegaren a presentar por
causa de los nombramientos y demás novedades de personal con desconocimiento de
lo prescrito en este parágrafo, se dirigirán contra el municipio o entidad
respectiva, y contra el funcionario que produjo el acto."
La práctica descrita, se tradujo en la celebración de
contratos de prestación de servicios administrativos que, de conformidad con el
Decreto Ley 222 de
1983, vigente hasta la entrada en vigor de la Ley 80 de 1993, sólo
generaban para los docentes contratistas los emolumentos expresamente
convenidos y, en ningún caso, el pago de prestaciones sociales. La extensión de
esta modalidad de vinculación, pronto adquirió una dimensión significativa,
como lo atestigua el primer censo de maestros y funcionarios del sector
educativo que ya en 1991, de un total de 243.393 empleados, indicaba que 21.920
tenían el carácter de contratistas (Documento, "avances del plan de
recursos humanos y del censo de maestros y funcionarios del sector
educativo", Santa Fe de Bogotá, D.C, octubre de 1991).
5. Pese a que el artículo 142 del Decreto Ley 222 de
1983 establecía que "no se consideran contratos de prestación de
servicios los de trabajo" y que el artículo 32-3, ibid, señalaba que
"en ningún caso estos contratos generan relación laboral", no se
discute, ni siquiera por el apoderado del Ministerio de Educación, que la
actividad desplegada por los "docentes temporales", tenga la
connotación de laboral. Se estipula en los contratos de este género que el
docente-contratista deberá, de acuerdo con las directrices de la entidad
territorial respectiva y del director de la escuela o colegio que se determine,
destinar el tiempo necesario para preparar clases, elaborar y alistar material
de estudio y de enseñanza, revisar evaluaciones, atender consultas de padres de
familia y alumnos, rendir informes, etc. Dicho de otro modo, concurren los
elementos esenciales de una relación de trabajo: actividad personal del
trabajador; continuada subordinación del trabajador respecto de la entidad
empleadora; un salario como retribución del servicio.
6. A los docentes integrados a la planta de personal en
virtud de un acto administrativo, se les aplica las normas legales y
reglamentarias sobre carrera, régimen prestacional y salarial. Estas normas no
se extienden a los docentes-contratistas, los cuales quedan gobernados
exclusivamente por el contrato administrativo de prestación de servicios que
suscriben con la entidad territorial. Desde el punto de vista económico, los
docentes temporales, por lo menos, no reciben prestaciones sociales; en lo que
concierne a su función, carecen de estabilidad y están excluidos del marco de
derechos y obligaciones, que se aplica a los empleados de planta.
7. No obstante que los docentes temporales realicen la
misma actividad y cumplan las mismas funciones de los de planta, están
sometidos a un régimen contractual y no a uno legal-como éstos últimos-, que
los coloca en una situación más desfavorable tanto desde el punto de vista
económico como regulativo. La disparidad de tratamientos, frente a una misma
categoría de sujetos (docentes) y de actividad (enseñanza en establecimientos
educativos estatales), explica la pretensión del demandante, para quien los docentes
temporales vinculados por contrato administrativo de prestación de servicios,
se encuentran en la misma situación de hecho y de derecho predicable de los
educadores incorporados a la planta de personal de la entidad territorial y,
por consiguiente, deben recibir el mismo tratamiento jurídico que la ley
reserva exclusivamente a éstos.
8. La Corte estima que deben distinguirse con toda nitidez
dos pasos. El primero, es el relativo a considerar que bajo el ropaje de un
supuesto contrato administrativo de prestación de servicios se disfraza una
relación de trabajo; el segundo, postula que esta relación de trabajo, a su
turno, debe ser sustituida por una relación legal y reglamentaria propia de la
función pública. Por el momento, sólo se examinará el primer aspecto.
La primacía de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio
constitucional (CP art. 53). La entrega libre de energía física o intelectual que
una persona hace a otra, bajo condiciones de subordinación, independientemente
del acto o de la causa que le da origen, tiene el carácter de relación de
trabajo, y a ella se aplican las normas del estatuto del trabajo, las demás
disposiciones legales y los tratados que versan sobre la materia. La prestación
efectiva de trabajo, por sí sola, es suficiente para derivar derechos en favor
del trabajador, los cuales son necesarios para asegurar su bienestar, salud y
vida. Las normas laborales nacionales e internacionales, en atención a la
trascendencia del trabajo y a los intereses vitales que se protegen, están
llamadas a aplicarse de manera imperativa cuando quiera se configuren las notas
esenciales de la relación de trabajo, sin reparar en la voluntad de las partes
o en la calificación o denominación que le hayan querido dar al contrato.
El principio que se analiza, puede igualmente alegarse
contra el Estado, si éste resulta asumiendo materialmente la posición de parte
dentro de una particular relación de trabajo. La prestación laboral es
intrínsecamente la misma así se satisfaga frente a un sujeto privado o ya se
realice frente al Estado. En un Estado social de derecho, fundado en el trabajo
(CP art. 1), mal puede el Estado prevalerse de su condición o de sus normas
legales para escamotear los derechos laborales de quienes le entregan su
trabajo.
Por lo expuesto, el derecho del trabajo bien puede
imponerse al Estado y regir una relación de servicio que, pese a su
calificación formal diferente, exhiba concretamente las notas que permitan
reconocer la existencia de una prestación laboral. En este orden de ideas, la
Corte Constitucional al declarar la exequibilidad de los artículos 163 y 167
del Decreto Ley 222 de
1983, señaló: "Lo anterior no obsta para que en un evento de abuso de
las formas jurídicas, en gracia del principio de la realidad sobre las formalidades
establecidas por los sujetos de las relaciones laborales (CP art. 53), se
llegue a desestimar un aparente contrato de prestación de servicios que en su
sustancia material equivalga a un contrato de trabajo, en cuyo caso la
contraprestación y demás derechos de la persona se regirán por las normas
laborales más favorables". (Corte Constitucional, sentencia C-056
del 22 de febrero de 1993).
Las características asociadas a la celebración de
contratos administrativos de prestación de servicios con docentes temporales,
por las notas de permanencia y subordinación que cabe conferir a la actividad
personal que realizan, pueden servir de base para extender a ésta la protección
de las normas laborales.
9. La pretensión del demandante no se limita ciertamente a
que se reconozca la naturaleza laboral de la actividad que desempeñan los docentes
temporales, la que se da casi por sentado. Su verdadero objetivo es lograr que
a la misma, a partir de la vigencia de la ley, se le conceda el tratamiento de
una verdadera relación legal y reglamentaria, de modo que los docentes
temporales automáticamente sean incorporados en las plantas de personal.
Si el Juez, en un caso concreto, decide, porque lo
encuentra probado, otorgarle a un docente-contratista el carácter de trabajador
al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP. Sin
embargo, a partir de esta premisa, no podrá en ningún caso conferirle el status
de empleado público, sujeto a un específico régimen legal y reglamentario. El
principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por
los sujetos de las relaciones laborales, no tiene, adicionalmente, el alcance
de excusar con la mera prestación efectiva de trabajo la omisión del
cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos para
acceder a la función pública que, en la modalidad estatutaria, son el
nombramiento y la posesión, los que a su vez presuponen la existencia de un
determinado régimen legal y reglamentario, una planta de personal y de la
correspondiente disponibilidad presupuestal.
El mencionado principio agota su cometido al desentrañar y
hacer triunfar la relación de trabajo sobre las apariencias que hayan querido
ocultarla. Y esta primacía puede imponerse tanto frente a particulares como al
Estado mismo. Su finalidad no puede dilatarse hasta abarcar como función suya
la de aniquilar las que son formalidades sustanciales de derecho público.
Las formalidades sustanciales de derecho público, traducen
principios de organización del Estado de Derecho, indisponibles para las
autoridades que les deben acatamiento y que ninguna práctica, por generalizada
que sea, es capaz de sustituir o derogar. La Corte se ocupará brevemente de
esta materia.
Los servidores públicos son responsables por infringir la
Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones (CP art. 6). No es posible hablar de Estado de Derecho, si las
autoridades, al igual que los particulares, y quizá en mayor medida, no se
encuentran sujetas al imperio de la ley, hasta el punto de que su campo de
acción sea exclusivamente el que aquélla delimita. La Constitución prescribe
que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la Ley (CP art. 121); así mismo se ordena que no
habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y
que la Ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la
manera de hacerla efectiva (CP art. 124). En fin, en la Carta se advierte que
para proveer cualquier empleo público de carácter remunerado se requiere que
esté contemplado en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el
presupuesto correspondiente (CP art. 122), disposición ésta que se complementa
con las contenidas en los artículos 189-14, 305-7 y 315-7 de la CP, que al
atribuir al Presidente, los Gobernadores y los Alcaldes la facultad de crear,
fusionar o suprimir los empleos que demande la administración central,
departamental o municipal, y señalar sus funciones especiales y fijar sus
emolumentos, prohibe causar obligaciones que excedan el monto global fijado
para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.
Los empleados públicos están sometidos a un régimen
salarial y prestacional cuyas normas, criterios y objetivos generales dicta el
Congreso y a los cuales debe sujetarse el Gobierno para fijarlo y regularlo (CP
art. 150-19-e). Por su parte, en el nivel departamental y en el municipal, las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleo,
se determinan por la Asamblea y el Concejo respectivamente (CP art. 300-7 y
313-6).
Del ejercicio de las competencias descritas surgen normas
generales que integran el régimen legal y reglamentario que desde el punto de
vista de las funciones, deberes, emolumentos, responsabilidades, derechos y
demás aspectos relevantes de la función pública se asocian a cada uno de los
empleos estatales. Para que una persona pueda ser centro de imputación del
indicado régimen, se requiere de un acto-condición que lo haga expresa y
públicamente destinatario del mismo. Este acto es la designación, la que debe
ser seguida de la posesión del cargo. Sólo determinadas autoridades y de
acuerdo con los requisitos señalados en la Constitución y la Ley tienen la
facultad de designar a otras personas para que ocupen cargos públicos y se precisa,
por tanto, de la expedición de actos administrativos. La asunción de
responsabilidades públicas, se realiza ante la comunidad mediante el juramento
de respetar y hacer cumplir la Constitución y las leyes, lo que permite
identificar a la persona que ingresa al servicio y afirmar, desde el momento
inicial, la fidelidad que los empleados públicos deben al ordenamiento como
agentes del Estado de Derecho.
La mera prestación de trabajo, así beneficie al