Sentencia C-949/99
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA/SUPRESION DE
TRAMITES
Sala Plena
Referencia: Expediente D-2499
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999 “Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad
de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración
Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
Demandante: Luis Eduardo Montoya Medina.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina demandó la inconstitucionalidad del
artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999 “Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
Por auto del primero (1) de septiembre de mil novecientos
noventa y nueve (1999), el magistrado sustanciador, doctor Alfredo Beltrán
Sierra, admitió la demanda presentada contra el artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999. En consecuencia, ordenó fijar en lista la norma acusada. Así
mismo, dispuso dar traslado al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera su concepto y, comunicó la iniciación del proceso al señor Presidente
de la República, al señor Presidente del Congreso, al señor Contralor General
de la República y al señor Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación, se transcribe el texto de la disposición
demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº 43622 del 29 de
junio de 1999.
(junio 26)
“Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de la Ley
489 del 29 de diciembre de 1998
“DECRETA:
“Artículo 74. Control fiscal de las Empresas de servicios
públicos.
“El control fiscal de las empresas de servicios públicos de
carácter mixto, y de carácter privado en cuyo capital participe la Nación, las entidades
territoriales o las entidades descentralizadas de ésta o aquellas, se ejercerá
sobre los actos y contratos que versen sobre las gestiones del Estado en su
calidad de accionista o aportante. Para el cumplimiento de dicha función la
Contraloría competente tendrá acceso exclusivamente a los documentos que al
final de cada ejercicio la empresa coloca a disposición del accionista en los
términos establecidos en el Código de Comercio para la aprobación de los
estados financieros correspondientes.
“Por razones de eficiencia el Contralor General de la República
podrá acumular en su despacho las funciones de las otras contralorías, de forma
prevalente, mediante acto administrativo motivado expedido con sujeción
estricta a lo señalado en este artículo y en la ley de control fiscal en
aquellos eventos en los que al menos uno de los socios estatales esté sujeto al
control”.
Manifiesta el demandante que el Congreso de la República al facultar
al Ejecutivo de manera excepcional y transitoria para expedir decretos con
fuerza de ley, lo autorizó para “suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la administración
pública”, por lo tanto, estas facultades legislativas se refiere a actuaciones
existentes en diciembre de 1998 en tanto fueran innecesarias.
A partir de la Constitución de 1991, se estableció el control
fiscal como función pública para ser ejercida en forma posterior y selectiva,
el cual incluye el “control financiero, de gestión y de resultados, fundado en
la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos
ambientales”, en forma oportuna el legislador expidió el estatuto nacional para
adelantar el control fiscal en sus distintos aspectos. Así mismo, agrega el
accionante, el Constituyente de 1991 estableció que los servicios públicos son
inherentes a la finalidad social del Estado, los cuales se encuentran sometidos
al régimen jurídico expedido por el Congreso “aunque pueden ser prestados por
el Estado directa o indirectamente, por las comunidades organizadas o por los
particulares, o mediante la colaboración del capital privado y del ‘capital’
público, en las sociedades de economía mixta”.
Para el demandante, al momento de vigencia de la Ley 489 existían
regulaciones diferentes para los distintos servicios públicos, así como para
los servicios públicos domiciliarios, como también regulaciones especiales para
la inspección y vigilancia de las empresas públicas, privadas y mixtas que los
prestan. Sin embargo, para el “Ejecutivo legislante” los trámites y
procedimientos existentes respecto del control fiscal de las empresas de
servicios públicos de carácter mixto y de las privadas en las cuales el Estado
tuviera participación eran innecesarias, como se desprende del contenido de la
norma acusada, toda vez, que restringió el control fiscal a determinados
documentos y al momento de las deliberaciones de socios de cada final de
ejercicio.
A juicio del accionante, el artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999, desconoce la Carta Política en relación con el control fiscal de
gestión y de resultados, al limitar dicho control en las empresas mixtas que
tengan por objeto social la prestación de servicios públicos, como en las de
carácter privado en las que participe el Estado, los entes territoriales o sus
entidades descentralizadas, al control legal que se deriva de su calidad social
de conformidad con lo preceptuado por el Código de Comercio y sus leyes
modificatorias.
Para el demandante, la óptica del legislador extraordinario se
inspiró en el suceso societario, según el cual los derechos del socio en las
personas jurídicas mixtas y en las que se generen en participación con los
particulares, “se convierten en patrimonio del sujeto jurídico y de esa forma
en ‘efecto particular’” dejando de lado el hecho de que el crédito establecido
a favor del socio público o estatal, a pesar de que su deudor sea un ente
privado o de naturaleza mixta, de todas maneras es un “bien” en el cual se
interesa toda la comunidad, asunto este que no es tenido en cuenta en la norma
acusada.
El inciso segundo del artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999 viola también la Carta Política, en cuanto concede a la Contraloría
General de la Nación un poder prevalente del cual carece. En efecto, los
poderes prevalentes sólo pueden ser creación del constituyente porque de lo
contrario los entes y órganos del Estado dejarían de ser autónomos así actuaren
de conformidad con lo preceptuado por el artículo 113 Superior.
El ciudadano Andrés Eduardo Rey Ortíz, presenta un escrito en el
cual solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición
acusada, aduciendo vicios de forma y vicios de fondo. Respecto de los primeros,
argumenta que el Congreso de la República puede revestir al Ejecutivo de
facultades extraordinarias para legislar, dentro de los estrictos “cauces” que
le fija el artículo 150 numeral 10 de la Carta Política y, en ese orden de
ideas, solamente se puede conceder esa facultad dentro de los limites
temporales y bajo las restricciones temáticas que señala la Ley Fundamental,
así mismo una vez concedida sólo puede ser ejercida por el Ejecutivo dentro de
los estrictos parámetros que establezca la norma habilitante.
En relación con los vicios de fondo que a juicio del coadyuvante
se encuentran en la norma acusada, se encuentra en primer término, una
violación del artículo 268 de la Constitución, pues es
facultad del Contralor General y no del legislador ordinario o extraordinario
prescribir los métodos y forma de rendir cuentas por parte de los responsables
del manejo de fondos o bienes públicos, así se trate de Empresas de Servicios
Públicos de carácter mixto y de carácter privado en cuyo capital participe la
Nación, las entidades territoriales, las entidades descentralizadas de esta o
aquellas.
También conculca el artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999, el inciso segundo del artículo 267 de la Carta y en consecuencia
los artículos 1, 8, 79 y 80 ibidem, al restringir el control fiscal sobre
ciertos documentos, como quiera que la Constitución consagra un control fiscal
por parte de la Contraloría más amplio, por cuanto incluye un control
financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía,
la equidad y la valoración de costos ambientales.
V. INTERVENCIONES.
1. Intervención del Contralor General de la República.
El Contralor General de la República, solicita la declaratoria de
exequibilidad de la norma acusada, exponiendo en síntesis las siguientes
razones:
Es necesario tener en cuenta, que las entidades fiscalizadores son
titulares de un control colateral que únicamente versa sobre la gestión que el
Estado realice frente a los bienes que conforman una empresa de servicios
públicos domiciliarios y no sobre la prestación misma del servicio, por cuanto
para esta función se creó la Superintendencia de Servicios Públicos
Domicilarios “única entidad de esta naturaleza de origen Constitucional”, de
manera pues, que las empresas de servicios públicos domiciliarios no pueden ser
objeto de un control fiscal semejante al que se ejerce sobre los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y
las sociedades de economía mixta dedicados a la prestación de otros servicios.
Según el interviniente, en el Código de Comercio los aportes son
elementos de la esencia del contrato social, por lo que, jurídicamente el socio
aportante tiene el derecho en relación con las acciones, cuotas o partes de
interés, de tal suerte, que las Contralorías pueden revisar el manejo que el
socio estatal le está dando a los intereses que incumben al Estado, de donde
resulta coherente que las Contralorías cuenten con la facultad excepcional de
revisar “como lo haría cualquier socio, la gestión de estas empresas, a nivel
de los libros, documentos e informes que la evidencian, siempre en los mismos
términos y con los mismos límites que el socio particular”, de donde resulta,
que la función pública de control de manera simple y ágil atendiendo autorizaciones
en desarrollo del régimen legal, se cumple como mecanismo apropiado y necesario
de esa clase de empresas objeto de control.
Agrega el interviniente, que las empresas de servicios públicos
domiciliarios con aportes o con participación de la Nación, de las entidades
territoriales o de las empresas industriales y comerciales del Estado que
presten tales servicios, se encuentran sujetos al control fiscal el cual se
ejerce con fundamento en los principios de la eficiencia que las gobiernan, y
acatando disposiciones constitucionales y legales que regulan dicho control en
armonía con los postulados que señala la Ley 42 de 1993 y los
objetivos que orientan las empresas de servicios públicos domiciliarios en los
términos que establece la Ley 142 de 1994, de
manera que en ningún momento, se debilita la función pública de control fiscal
sino que por el contrario se fortalece y complementa.
En cuanto a lo preceptuado por el inciso segundo de la norma
demandada, dice el Contralor General de la República que se adecua
perfectamente a los postulados de la Ley Fundamental, en la medida que sea la
Contraloría General la única autoridad encargada de dictar la regulación en la
que se determinen los procedimientos para realizar el control fiscal, en el
orden nacional, departamental, distrital y municipal, con el fin de unificar el
sistema único de control que fije reglas de juego claras para cualquier empresa
de servicios públicos domiciliarios o mixta.
2. Intervención del Departamento Nacional de Planeación.
El Departamento Nacional de Planeación, mediante apoderado
presentó un escrito en el que defiende la constitucionalidad de la disposición
acusada, señalando que para el legislador extraordinario no resulta innecesaria
la función pública del ejercicio del control fiscal, lo que resulta del texto
del inciso primero de la norma acusada es una pauta de ejercicio del poder
fiscalizador, la cual se encuentra entre las competencias que se atribuyen al
legislador, en este caso al legislador extraordinario.
De manera pues, que teniendo como principio orientador el control
y la fiscalización de los bienes públicos, el legislador puede dentro del marco
que fija la Constitución Política implementar de manera general la forma como
los organismos de control pueden ejercer sus funciones constitucionales atendiendo
diversos aspectos, tales como los órganos que las ejercen en los diferentes
niveles, definición de conceptos, niveles de autonomía con respecto a otro tipo
de controles, formas de realizar el control y de ejercerlo de acuerdo con el
tipo de bienes, recursos o vínculos de patrimonio público.
En relación a la incompetencia del legislador extraordinario para
asignar funciones a la Contraloría General de la República sobre las
Contralorías territoriales, considera el interviniente que eso se configura como
uno de los postulados “excepcionales” que puede prever la ley, como quiera que
se permite a la Contraloría General ejercer control posterior sobre las cuentas
de cualquier entidad territorial de conformidad con lo previsto en el inciso
tercero del artículo 267 de la Constitución Política.
3. Intervención del ciudadano Luis Ignacio Betancur Escobar.
El interviniente solicita a esta Corporación la declaración de
exequibilidad del artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999 y, luego de hacer un análisis sobre los aspectos constitucionales
que rigen los servicios públicos domiciliarios y sobre la función del Estado
como Autoridad y como prestador de servicios públicos domiciliarios, entra el
interviniente en el aspecto concreto del control fiscal aduciendo, que en
primer lugar si el Estado en cualquiera de los niveles de Gobierno asume su
participación como prestador, se torna indispensable un control fiscal riguroso
sobre los recursos asignados con dicho objeto, tal y como lo dispone la Ley 142 de 1994 en su
artículo 27 numeral 4, disposición legal que además busca adecuar los
instrumentos del control fiscal al esquema de prestación “cuando permite que la
vigilancia sea ejercida por entidades particulares, si cada Contraloría así lo
dispone”.
Señala en interviniente que el control fiscal es una categoría
distinta de la regulación y de la vigilancia y control administrativo, y que de
no existir normas constitucionales no podría por mera analogía predicarse que
también en ese terreno cabe un cierto grado de centralización de criterios y de
funciones, de donde resulta válido afirmar que el control fiscal debe seguir
lineamientos unificados para “enfrentar” las características de las entidades
prestadoras, que es lo que permite la Constitución Política en el artículo 268
numeral 12 al facultar al Contralor General de la República para “Dictar normas
generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades
públicas del orden nacional y territorial”.
Continúa diciendo el interviniente que si bien esa atribución
consagrada en la Carta constituye una excepción a la autonomía de las
Contralorías territoriales, no es la única por cuanto el inciso tercero del
artículo 267 ibidem es más contundente en la medida en que limita la tarea de
esos organismos departamentales y locales cuando dispone que la Contraloría
podrá ejercer el control posterior sobre cuentas de cualquier entidad
territorial en casos excepcionales, en ese mismo sentido, desarrollando la
previsión constitucional la Ley 42 de 1993 organiza
el sistema de Control Fiscal Financiero y los organismos que lo ejercen en
cuanto a los casos en que la Contraloría General puede hacerlo.
En ese orden de ideas, la norma acusada lo que hace es referirse a
las empresas de control fiscal por tener aportes oficiales en su capital con la
expresa advertencia que la sujeción se hará con estricto cumplimiento de la ley
de control fiscal, de manera pues, que no se presenta el desbordamiento en las
facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República como quiera
que se reformó el procedimiento existente para empresas sujetas al control
fiscal de conformidad con la autorización consagrada en el numeral 4º del
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, sin
que se alteraran los mandatos contenidos en la Ley 42 de 1993.
4. Intervención del ciudadano Angel Castañeda Manrique.
Solicita el interviniente la declaratoria de exequibilidad de la
norma acusada argumentando en síntesis lo siguiente:
Considera que es importante distinguir para el problema jurídico
que se plantea, dos situaciones : el control fiscal que ejerce el Estado sobre
si mismo a través de la Contraloría General, cuando ejerce funciones de
Administración por una parte y, por la otra, cuando ejerce las funciones de
accionista. En el primero de los casos, señala el interviniente, el Estado no
solo es el dueño de los recursos sino de todo el “engranaje” de control para la
aplicación de esos recursos; en el segundo de los casos, esto es cuando el
Estado actúa como accionista, las funciones del Estado sobre las cuales debe
recaer el control se limitan a los derechos que otorgan esas acciones “sin que
las mismas sean de manera necesaria suficientes para mantener el control de una
empresa ya sea privada o mixta”.
Manifiesta el interviniente que “Para determinar la naturaleza de
la Gestión Fiscal, y por ende del Control Fiscal, es importante aclarar cuál es
la participación del Estado en una determinada empresa, y cuál es su objetivo.
Cuando el Estado es un simple accionista, sin control alguno sobre la empresa
donde participa en el control de la empresa como tal, su interés es el de
lograr dividendo adecuado a su inversión. Pero, si de las utilidades de esa
participación se destinan recursos para financiar inversiones como un aporte
del Estado, el objetivo es completamente diferente, y el control fiscal cambia
sobre esos recursos adicionales, los cuales ya no son representativos del
capital de una empresa, sino fundamentalmente recursos propios con un fin
distinto”.
Agrega que la Contraloría General de la República en el ejercicio
de sus competencias no debe realizar distinciones ni acomodarse a la forma como
el Estado actúa, implicaría la vulneración del inciso primero del artículo 267
Superior y, de la misma manera limitar las funciones del legislador en la
búsqueda de soluciones eficientes.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación en concepto Nro. 1906
recibido el 11 de octubre de 1999, solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad del artículo 74 del Decreto ley 1122
de 1999, sin entrar al análisis material de la norma acusada, por cuanto en
este caso tiene lugar la aplicación de la inconstitucionalidad por
consecuencia, como quiera que el precepto bajo estudio se encuentra contenido
en el Decreto 1122 de 1999,
el cual fue expedido con base en facultades extraordinarias consagradas en el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998,
disposición ésta que fue declarada inexequible por esta Corporación mediante
sentencia |C-702 del 20 de septiembre |del presente año.
VII. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
. das0529 .
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-5 de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. Cosa juzgada constitucional.
La Constitución Política en su artículo 243, consagra la cosa
juzgada constitucional, en efecto, dispone esa disposición lo siguiente : “Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.
En la sentencia C-923 de 1999,
ponente Magistrado Alvaro Tafur Galvis, fueron demandadas varios artículos del Decreto ley 1122 de
1999, en la mencionada sentencia se señaló lo siguiente :
“De otra
parte, en relación con los artículos 160, 161, 162, 163, 164 , 165 y 166 del Decreto 1122 de 1999,
es necesario determinar si es procedente la aplicación de la llamada
‘inconstitucionalidad por consecuencia’ y si para tal efecto es pertinente
efectuar la integración de la unidad normativa con el resto de las disposiciones
que integran el Decreto 1122 de 1999.
“De conformidad con su encabezamiento, el Decreto 1122 de 1999
‘por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de
los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración
Pública y fortalecer el principio de la buena fé’, fue expedido por el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Esta
última disposición, en efecto, autorizaba al Presidente para expedir normas con
fuerza de ley para ‘suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública’.
“Por lo anterior, es claro que la fuente normativa directa e
inmediata de las disposiciones contenidas en el Decreto 1122 de 1999
es la autorización extraordinaria otorgada por el legislador en la norma legal
declarada ya como inconstitucional por esta Corporación.
“La Corte de manera general ha señalado que se configura una
‘inconstitucionalidad consecuencial’ cuando en los casos de decretos con fuerza
de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de emergencia o del
ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de
inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado de emergencia o
sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias. De manera específica
también la Corte se ha pronunciado sobre decretos expedidos en uso de las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el artículo
120 de la Ley 489 de 1998 y ha
dado aplicación a la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al
declarar la inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999,
expedidos con base en las mismas facultades, en las Sentencias C-845 de 1999 y C-870ª de 1999,
respectivamente”.
(...)
“Si bien es cierto que en el presente proceso la acción se encaminó
contra algunas de las disposiciones y no contra la totalidad del Decreto 1122,
la Corte habrá de conformar la unidad normativa y declarar la inexequibilidad
de todo el Decreto siguiendo la orientación que sobre el particular ha adoptado
esta Corporación”.
Así las cosas, se dispuso en su parte resolutiva lo siguiente :
“Primero.-Estarse
a lo resuelto en la sentencia C-702 de 1999 que
declaró la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a
partir de la fecha de promulgación de ésta.
“Segundo.-Declarar INEXEQUIBLE, a partir de la fecha de su
promulgación, el Decreto
1122 del 26 de junio de 1999, expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la
Ley 489 de 1998”.
En consecuencia, teniendo en cuenta el pronunciamiento hecho por
esta Corporación, se ordenará en esta providencia, estarse a lo resuelto en la
sentencia C-923 de 1999,
ponente Magistrado Alvaro Tafur Galvis.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-923 de 1999, que
declaró la inexequibilidad del Decreto 1122 de 1999,
a partir de la fecha de su promulgación.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Referencia: Expediente D-2499
Acción de inconstitucionalidad contra el
artículo 74 del Decreto Ley 1122
de 1999
Actor: Luis Eduardo Montoya Medina
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Teniendo en cuenta que los suscritos
magistrados salvamos nuestro voto respecto de la decisión adoptada mediante la
Sentencia C-702 de 1999, que
decidió declarar inexequible el artículo 120 de la Ley 489 de 1999, por
las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales nos remitimos, en el
presente caso nos permitimos aclarar el voto en el sentido de que sólo en
acatamiento al principio de cosa juzgada, hemos compartido la decisión aquí
adoptada.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado