INCONSTITUCIONALIDAD POR CONSECUENCIA/SUPRESION DE
TRAMITES
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 149,
150, 151, 152 y 153 del Decreto 1122 de 1999
Actor: Pedro Pablo Camargo
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Santafé de Bogotá D.C., primero (1o) de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Pedro Pablo Camargo demandó los artículos 149, 150, 151, 152 y 153
del Decreto 1122 de 1999
"por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe".
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.
43622, del 29 de junio de 1999, y se subraya lo demandado:
(junio 26)
por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe.
En cualquier tiempo, etapa procesal o aún en aquellos
casos en que termine la acción penal por cualquier causa y no se haya hecho pronunciamiento
sobre bienes, la Dirección Nacional de Estupefacientes, la Contraloría General
de la República, la Procuraduría General de la Nación, la Policía Nacional y la
Unidad de Información y Análisis Financiero, podrán presentar, individual o conjuntamente,
a iniciativa propia o con base en las peticiones o informaciones suministradas
por cualquier persona, solicitud de extinción del dominio sobre los bienes
adquiridos en forma ilícita en las circunstancias de que trata la Ley que
regula la materia, ante el funcionario judicial competente.
La solicitud contendrá los siguientes requisitos:
a) Nombres y apellidos, identificación y domicilio del
titular presunto, del real y de los terceros con interés en la causa, según el
caso;
b) La relación de los hechos en los que se fundamenta la
acción;
c) La identificación del bien o bienes, estimación de su
valor o de los bienes o valores equivalentes;
d) La petición de pruebas, acompañando las que tenga en su
poder; y,
e) La dirección del lugar para recibir notificaciones.
Reunidos los
requisitos señalados, se surtirá el trámite dispuesto en la Ley 333 de 1996. En
todo caso, el funcionario judicial competente podrá en cualquier momento y
antes de proferir la resolución de apertura a pruebas, fijar los hechos,
pretensiones y afectar nuevos bienes, o iniciar un nuevo proceso.
Parágrafo 1º.-Las entidades de que trata el presente artículo obtendrán de las
autoridades judiciales o administrativas, personas de derecho público o privado
que ejerzan funciones públicas, la información, documentos públicos y la
colaboración necesaria, la cual se prestará en forma gratuita e inmediata. La
negación o demora en la entrega de la información solicitada constituirá falta
disciplinaria grave en los términos del Código Disciplinario Único.
Dichas entidades podrán desde la iniciación del trámite de
extinción del dominio, y en cualquier estado del proceso, solicitar al
funcionario judicial competente, sin perjuicio de que éste lo realice de manera
oficiosa, que decrete la práctica de medidas cautelares de los bienes sobre los
cuales solicite la extinción del dominio, para lo cual se observarán las reglas
contenidas en el Libro IV, Título XXXV del Código de Procedimiento Civil.
Parágrafo 2º.-La Dirección Nacional de Estupefacientes podrá intervenir en todo
proceso de extinción del dominio en procura de su declaración, para lo cual el
funcionario judicial competente deberá comunicarle de la iniciación del proceso
en los términos del literal b) del artículo 15 de la Ley 333 de 1996.
El artículo 26 de la Ley 333 de 1996
quedará así:.
“Los bienes y recursos que ingresen al Fondo para la
Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado serán
asignados por el Consejo Nacional de Estupefacientes exclusivamente para:
a) Financiación y dotación de las entidades legitimadas
para presentación de solicitudes de extinción del dominio, de los gastos que
ocasione la investigación, el respectivo proceso, y la capacitación de los
funcionarios encargados de dicha labor.
b) Financiación de acciones del Estado en su lucha contra
el delito del narcotráfico y conexos, destinando inversión en capacitación de
funcionarios, preparación técnica y tecnológica, en soporte logístico,
adquisición de equipos, y en general, programas que contribuyan al
fortalecimiento de la estrategia antidrogas en sus diversas manifestaciones.
c) Financiación de programas para prevenir, combatir y
erradicar la corrupción en cualquiera de sus manifestaciones.
d) Asignación de recursos para la financiación de
programas destinados a la protección de funcionarios de la Rama Judicial, del
Ministerio Público y autoridades administrativas, vinculados en la lucha contra
la corrupción y la estrategia antidrogas.
e) Financiación de programas de Reforma Agraria, de
Reforma Urbana y de vivienda de interés social.
f) Financiación de programas de infraestructura y
rehabilitación de la población carcelaria y penitenciaria.
g) Financiación de programas de reinserción en
los procesos de paz que se adelanten, de atención de los desplazados por la
violencia y de erradicación de cultivos ilícitos.
Parágrafo 1°.-Las tierras aptas para la producción, que ingresen al Fondo para
la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen Organizado se
adjudicarán a los campesinos e indígenas que cumplan los requisitos
establecidos. La adjudicación se hará de conformidad con lo dispuesto en la Ley 160 de 1994, y las
demás normas que la modifiquen, sustituyan o adicionen. Los desplazados por la
violencia y los involucrados en los programas de erradicación de cultivos
ilícitos tendrán prioridad para la adjudicación.
Parágrafo 2°.-Con cargo a los bienes que hubieren ingresado al patrimonio del
Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la Lucha contra el Crimen
Organizado se atenderán de manera preferencial las reparaciones integrales
hasta concurrencia del valor de los bienes extinguidos al responsable de los
daños, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 333 de 1996
Parágrafo 3°.-El Fondo financiará la contratación de seguros que
cubran los riesgos por actos terroristas súbitos y violentos y los perjuicios
en que pueda incurrir la población civil por esos mismos actos, cuando no estén
amparados por el Gobierno Nacional mediante pólizas de seguros, la protección
de los bienes sobre los cuales esté vigente una medida cautelar o sobre
aquéllos que sean objeto de extinción del dominio.”
Derógase el artículo 28 de la Ley 333 de 1996.
La Dirección Nacional de Estupefacientes en cumplimiento
de su función de administradora de los bienes objeto de comiso, decomiso,
incautación y demás medidas en procesos penales por delitos de narcotráfico y
conexos, así como aquellos con medida
provisional decretada en proceso de extinción de dominio, podrá
solicitar al funcionario judicial competente, que decrete, mediante providencia
interlocutoria susceptible de los recursos de ley, la extinción del dominio a
favor del Estado sobre los derechos reales principales y accesorios que se
deriven de aquellos, si transcurridos seis (6) meses desde la fecha de citación
o emplazamiento de los titulares inscritos o de los terceros interesados en la
actuación, a fin de ejercer su defensa o hacer valer sus derechos, según el
caso, éstos no comparecen, o desde su aprehensión cuando se trate de bienes sin
dueño aparente o conocido, o no requieran de inscripción para su constitución.
Vencido el término de que trata el inciso anterior, el
funcionario judicial competente, previo a la expedición de la providencia
respectiva, solicitará concepto al Ministerio Público sobre la procedencia de
la extinción en virtud del abandono de los bienes, el cual deberá rendirse en
un término no mayor a diez (10) días.
Los bienes objeto de comiso, decomiso, incautación y demás
medidas en procesos penales por delitos de narcotráfico y conexos, así como
aquellos con medida provisional decretada en proceso de extinción de dominio,
serán administrados por la Dirección Nacional de Estupefacientes.
Previo avalúo de los mismos, cuando se trate de bienes de
género, fungibles o muebles automotores, la Dirección Nacional de
Estupefacientes, procederá a su enajenación en condiciones de mercado, a través
de mecanismos de oferta pública que garanticen la participación en igualdad de
condiciones, y la posibilidad de ofrecer los bienes de manera individual o
agrupados de acuerdo con el género o naturaleza de los mismos. El producto de tal
enajenación ingresará al Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y la
Lucha Contra el Crimen Organizado, con el fin de ser destinados en los términos
del artículo 26 de la Ley 333 de 1996.
Cuando la medida adoptada sobre el bien sea provisional, el producto de la
enajenación ingresará al Fondo en una subcuenta especial para el respectivo reconocimiento
del valor del bien en caso de que se ordene la devolución del mismo.
Igualmente podrá la Dirección Nacional de Estupefacientes
realizar encargos fiduciarios con o sin constitución de patrimonio autónomo,
con entidades dedicadas a ello y vigiladas por el Estado para la administración
de bienes, con el fin de mantener la productividad de los mismos y la
generación de empleo.
En el evento en que los bienes hubiesen sido enajenados y
se ordenare su devolución mediante sentencia judicial debidamente ejecutoriada,
el Fondo reconocerá el precio de la venta con actualización de su valor, sin
perjuicio de las acciones consagradas en la Ley.
Los bienes culturales e históricos serán asignados a las
entidades estatales pertinentes para los efectos consagrados en la legislación
sobre la materia.
Parágrafo: Corresponderá al Consejo Nacional de Estupefacientes determinar en
adición a las categorías de bienes de que trata el inciso segundo del presente
artículo, aquellos que serán susceptibles de enajenación, la oportunidad y el
procedimiento más conveniente frente a los principios de transparencia,
celeridad, eficacia, productividad, economía y moralidad. En tal caso éstos
recibirán el mismo tratamiento establecido en el presente artículo."
III. LA DEMANDA
El actor indica que las normas demandadas violan, por
vicios de procedimiento en su formación, los artículos 113, 114, 150, numerales 1o., 2o. y 10, 152
y 153 de la Constitución Política, toda vez que al Presidente de la República
se le otorgaron facultades extraordinarias en el numeral 4o. del artículo 120
de la Ley 489 de 1998 para
expedir normas con fuerza de ley para "suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
administración pública" y no, para modificar o adicionar expresamente
la Ley 333 de 1996, el
Código de Procedimiento Penal (Decreto 2700 de 1991),
la Ley 200 de 1995, ni la
Ley 30 de 1986, sobre
la extinción del dominio y la administración de bienes, como finalmente
ocurrió. Por esta razón, en su entender, el Presidente se excedió en el
ejercicio de dichas facultades, en cuanto violó la prohibición de modificar
códigos, usurpó la función del Congreso de la República para expedir,
interpretar y modificar leyes y desconoció el principio de la separación de
poderes. Además, considera que las normas demandadas no se refieren a la
administración pública, sino a la administración de justicia, materia que debe
ser regulada por ley estatutaria.
De otro lado, el demandante sostiene que el artículo 149
demandado modifica y suprime la función básica de acusación y juzgamiento
dentro del procedimiento de la acción de extinción del dominio, lo cual viola
la prohibición prevista en el artículo 252 superior, pues, además de las
entidades legitimadas para presentar las demandas ante la autoridad
competente-Dirección Nacional de Estupefacientes, Contraloría General de la
República y Procuraduría General de la Nación-, faculta a la Policía Nacional y
a la Unidad de Información y Análisis Financiero para solicitar la práctica de
medidas cautelares sobre los bienes respecto de los cuales existe una petición
de extinción. Agrega, además, que se ha vulnerado el debido proceso consagrado
en el artículo 29 superior, ya que se alteran las condiciones del juzgamiento
dentro de los procesos de extinción del dominio, al ignorar la "observancia
de la plenitud de las formas propias de cada juicio", en la medida en
que se permite a la Policía Nacional intervenir en dichos procesos y perseguir
bienes sin orden de autoridad judicial competente, habilitándose a la Dirección
Nacional de Estupefacientes para intervenir en todo proceso de extinción de
dominio, como parte procesal.
Para finalizar, el actor manifiesta que los artículos 152
y 153 demandados, que tratan de la extinción abreviada sin sentencia judicial y
la facultad de la Dirección Nacional de Estupefacientes para administrar los
bienes objeto de comiso, decomiso, incautación y demás medidas dentro de los
procesos penales por delitos de narcotráfico y conexos, sin que medie una
sentencia condenatoria en firme, transgrede el artículo 34 de la Carta
Política, toda vez que sólo a través de sentencia judicial se puede declarar la
extinción de dominio de bienes, lo que además genera un desconocimiento de los
artículos 29 y 58 ibídem, sobre la protección al debido proceso y a la
propiedad privada.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
La ciudadana Blanca Esperanza Niño Izquierdo, actuando
como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, interviene para justificar
la constitucionalidad de las normas enjuiciadas y solicitar la declaratoria de
exequibilidad de las mismas, de la siguiente manera:
Para la interviniente, las normas acusadas se ajustan a lo
permitido por el Congreso de la República en la respectiva norma habilitante,
ya que sostiene que, contrario a lo que afirma el demandante, cuando el
Congreso se desprende de su facultad para legislar, lo hace, precisamente, para
que el Presidente de la República pueda modificar el contenido del ordenamiento
jurídico en los términos que le establezcan las facultades extraordinarias
otorgadas, como opina sucedió en el presente caso.
En cuanto al aspecto material de la normatividad demandada,
sostiene que con ella se pretende mejorar la actividad del Estado en el
cumplimiento de sus funciones y fines, sin que se produzca una reforma a la
administración de justicia que deba ser expedida mediante ley estatutaria.
Ahora bien, en lo que atañe a la modificación que se le
endilga al artículo 149 demandado, sobre una modificación a las funciones
básicas de acusación y juzgamiento en el proceso de la acción de extinción de
dominio, señala que tal acusación parte de una premisa falsa, pues dicha acción
no es de tipo penal sino real, aunque los funcionarios competentes para conocer
de ella sean los mismos que conocen de la materia penal, pretendiéndose dar,
con las normas enjuiciadas, una mayor eficacia y eficiencia a la actuación de
la administración en dichos procesos.
De otra parte, manifiesta que la extinción abreviada
prevista en el artículo 152, demandado, no es nueva y no se fundamenta en el
artículo 34 superior, sino que se trata de "una consecuencia jurídica que
se desprende del no cumplimiento de la función social de la propiedad
contemplada en el artículo 58 constitucional, ante el abandono que del mismo se
hace por su dueño real o aparente", lo cual en nada contraviene la
Constitución Política, como tampoco lo hace el artículo 153 que permite a la
Dirección Nacional de Estupefacientes una mejor administración de los bienes
objeto de comiso, decomiso, incautación y demás medidas en procesos penales por
delitos de narcotráfico y conexos, y de aquellos con medida provisional
decretada en proceso de extinción de dominio, pues no puede afirmarse que se
trata de una confiscación, como lo sostiene el demandante, toda vez que se
mantienen las garantías para los supuestos dueños de dichos bienes, en caso que
se ordene judicialmente su devolución.
Por último, señala que conocida la decisión de esta
Corporación sobre la declaratoria de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, con
base en el cual se expidió, entre otros, el Decreto 1122 de 1999
al que pertenecen las normas demandadas y, "en el entendido de que
declaradas inexequibles las facultades extraordinarias, los decretos expedidos
con base en ellas corren la misma suerte, se hace necesario solicitar a la
Corte Constitucional que fije de manera clara en la sentencia que de por
terminado este proceso, el alcance de la decisión respecto de la normatividad
vigente sobre extinción del dominio y administración de bienes, con el fin de
evitar problemas de interpretación para el operador jurídico y la ciudadanía en
general.".
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador General de la Nación, en Concepto No.
1913, recibido el 15 de octubre de 1999 en la Secretaría de la Corte
Constitucional, presenta escrito frente al asunto de la referencia,
manifestando que el Presidente de la República expidió una serie de Decretos
con fundamento en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en el
artículo 120 de la Ley 489 de 1998, el
cual fue declarado inexequible por esta Corporación en la Sentencia C-702 de 1999, lo
cual, en su criterio, conlleva la "inexequibilidad por consecuencia"
de dichos Decretos, entre ellos el Decreto 1122 de 1999,
actualmente demandado, dado que ha desaparecido el fundamento de la legitimidad
del órgano que lo expidió. En consecuencia, solicita que se declare la
inconstitucionalidad, no solamente de las normas demandadas sino de todo el
Decreto, a partir de su fecha de expedición, en aplicación de la línea
jurisprudencial trazada por esta Corporación, en las Sentencias C-448 de 1995 y C-127de 1997.
VI. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
. das0529 .
1. Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,
numeral 5o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para
conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de
la referencia.
2. Cosa juzgada
constitucional en relación con el Decreto 1122 de 1999
En primer término, debe señalarse que el Decreto 1122 de 1999
“por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad
de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración
Pública y fortalecer el principio de la buena fe”, del cual hacen parte las
normas demandadas, fue expedido con base en las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República en el numeral 4o. del artículo 120 de
la Ley 489 de 1998,
declarado inexequible, mediante sentencia C-702 de 1999, con
ponencia del Magistrado Dr. Fabio Morón Díaz, a partir de la fecha de
promulgación de dicha ley.
Como consecuencia de la anterior decisión, desapareció del
ordenamiento jurídico el sustento normativo en virtud del cual se expidieron
algunos decretos con fuerza de ley, entre ellos el Decreto 1122 de 1999,
actualmente demandado, criterio aplicado por la Corporación en la sentencia C-923
del 18 de noviembre de 1999, con ponencia del Magistrado Dr. Alvaro Tafur
Galvis, al resolver sobre su inexequibilidad, bajo los siguientes presupuestos:
“(...) es claro que la fuente normativa directa e
inmediata de las disposiciones contenidas en el Decreto 1122 de 1999
es la autorización extraordinaria otorgada por el legislador en la norma legal
declarada ya como inconstitucional por esta Corporación.
La Corte de manera general ha señalado que se configura
una “inconstitucionalidad consecuencial” cuando en los casos de decretos con
fuerza de ley, derivados ya sea de la declaratoria del estado de emergencia o
del ejercicio de facultades extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de
inconstitucionalidad sobre el decreto que declara el estado de emergencia o
sobre la norma legal de autorizaciones extraordinarias[1]. De manera específica también la Corte se ha pronunciado
sobre decretos expedidos en uso de las facultades extraordinarias conferidas al
Presidente de la República por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y ha
dado aplicación a la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al
declarar la inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999,
expedidos con base en las mismas facultades, en las Sentencias C-845 de 1999[2] y C-870A de 1999[3], respectivamente.
Así mismo, en las sentencias en cita, la Corporación, en
armonía con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489,
que se expidió con efectos desde la fecha de promulgación de la misma, decidió
que la inexequibilidad de los Decretos dictados en ejercicio de las facultades
extraordinarias “por obvias razones de unidad normativa”, debía proferirse con
efectos desde la fecha de promulgación, como quiera que fueron expedidos en
ejercicio de facultades extraordinarias declaradas inconstitucionales a partir
del acto mismo de su concesión, precisamente por estimar que al haber sido
otorgadas en forma viciada, nunca nacieron a la vida jurídica.
(…)