Sentencia C-965/99
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL
Referencia: Expedientes D-2577, D-2578 y D-2580
(Acumulados)
Demandas de inconstitucionalidad contra los artículos 5,
22, 33, 41, 45, 47 y 52, parciales, del Decreto ley 1122
de 1999 “Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
Demandantes : Karen Ivette Lora Kessie
Edna Carolina Falla Barrantes
Eva Luz Guerra Duarte
Javier Ramírez Gómez
Jesús Antonio Nieto Ospina
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de mil
novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos
en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
los ciudadanos Karen Ivette Lora Kessie, Edna Carolina Falla Barrantes, Eva Luz
Guerra Duarte, Javier Ramírez Gómez y Jesús Antonio Nieto Ospina, demandaron la
inconstitucionalidad de los artículos 5, 22, 33, 41, 45, 47 y 52 del Decreto ley 1122
de 1999 “Por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la
actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la
Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del
nueve (9) de septiembre del año en curso, resolvió acumular las demandas
contenidas en los expedientes D-2578 y D-2580 a la demanda del expediente
D-2577, con el fin de que se tramitaran conjuntamente y se decidieran en la
misma sentencia; así mismo, en la sesión del cuatro (4) de agosto, resolvió
darle trámite de URGENCIA NACIONAL a los presentes procesos.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de las demandas de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS.
A continuación, se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial Nº
43622 del 29 de junio de 1999, y se subraya lo demandado :
(junio 26)
“Por el cual se dictan normas para suprimir trámites,
facilitar la actividad de los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia
de la Administración Pública y fortalecer el principio de la buena fe”.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de
las facultades extraordinarias conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de
la Ley
489 del 29 de diciembre de 1998
“DECRETA:
“Artículo 5. Principio de la buena fe. De conformidad con el
artículo 83 de la Constitución Política, la
buena fe se presume en todas las actuaciones de los particulares ante la
Administración Pública. No producirá efecto alguno la disposición
administrativa que se expida fundada en la mala fe del ciudadano y hará
disciplinariamente responsable al funcionario que la profiera.
“Por virtud del principio de la buena fe, la carga de la prueba
sobre la conducta del administrado corresponde al Estado y se tendrán por
ciertas las afirmaciones que el ciudadano formule ante la Administración, a
menos que la ley establezca una formalidad probatoria.
“Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo no regirá en
los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o
seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones”.
“Artículo 22. Prohibición de Presentaciones Personales. Prohíbese
la exigencia de la presentación personal en intervalos de tiempo inferiores a
un (1) año, en todas las actuaciones frente a la Administración Pública.
Tampoco podrá exigirse que el memorial o cualquier escrito que a ésta se dirija
se remita previo reconocimiento o autenticación notarial o judicial, salvo
en los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o
seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones”.
“Artículo 33. Derecho de Turno. Las autoridades que conozcan de
peticiones, quejas, o reclamos, deberán respetar el orden de su presentación
para efecto de llevar a cabo el trámite respectivo. Sólo por razones de orden
público, el jefe de la entidad podrá modificar dicho orden dejando constancia
en la actuación. En todo caso y mediante acto administrativo de carácter
general, el jefe de la entidad podrá determinar categorías de asuntos que se
considerarán de manera separada para efectos de la aplicación del derecho de
turno.
“En todas las entidades y dependencias públicas debe llevarse un
registro de presentación de documentos en los cuales se debe dejar constancia
de todos los escritos, peticiones y recursos que se presenten por los
administrados, de tal manera que estos puedan verificar el estricto respeto al
derecho de turno. Dicho registro será público.
“El Gobierno dispondrá los elementos necesarios para el diseño y
operación de sistemas de información que permitan garantizar el pleno
cumplimiento de esta disposición, de tal forma que se pueda verificar el turno.
“Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a aquellas
peticiones quejas o reclamos que impliquen gasto”.
“Artículo 41. Prohibición de autenticación de acto oficial. Todos
los actos de funcionario público competente se presumen auténticos. Por lo
tanto, se prohibe la autenticación notarial de los mismos. Se exceptúan de
este principio los actos atinentes a la seguridad social”.
“Artículo 45. Prohibición de declaraciones extrajuicio. En todas
las actuaciones administrativas, suprímese como requisito las declaraciones
extrajuicio ante juez o autoridad de cualquier índole. Para estos efectos,
bastará la afirmación que haga el particular ante la entidad pública, la cual
se entenderá hecha bajo la gravedad del juramento. Cuando se requieran testigos
para acreditar hechos ante una autoridad administrativa bastará la declaración
que rindan los mismos bajo la gravedad del juramento, ante la misma autoridad,
bien sea en declaración verbal o por escrito en documento aparte.
Del mismo modo, ninguna autoridad administrativa podrá exigir la presentación
de declaraciones extrajuicio en las regulaciones que expidan.
“Parágrafo. Lo dispuesto en el presente artículo no regirá en
los casos en que la Administración Pública actúe como entidad de previsión o
seguridad social o como responsable en el reconocimiento o pago de pensiones”.
“Artículo 47. Supresión de autenticaciones y reconocimientos. A
las entidades de la Administración Pública les está prohibido exigir documentos
originales, copias o fotocopias, autenticados o reconocidos notarial o judicialmente,
sin perjuicio de los controles o verificaciones que dichas entidades deban
realizar, salvo en los casos en que la Administración Pública actúe como
entidad de previsión o seguridad social o como responsable en el reconocimiento
o pago de pensiones. Los documentos producidos por las autoridades
administrativas en sus distintas actuaciones, siempre que reposen en sus
archivos, tampoco requieren autenticación o reconocimiento. A este efecto,
bastará con la simple copia o fotocopia del mismo aportada dentro de la
actuación en la que se les requiera”.
“Artículo 52. Denuncia por pérdida de documentos. A partir de la
vigencia del presente decreto, ninguna autoridad podrá exigir la presentación
de denuncia por pérdida de documentos con el fin de tramitar la expedición del
duplicado o reemplazo correspondiente, para lo cual bastará la afirmación del
peticionario sobre tal circunstancia, la cual se entenderá efectuada bajo la
gravedad del juramento.
“Lo previsto en el presente artículo no aplicará a los documentos
de identificación de los miembros de la fuerza pública y de los cuerpos de
seguridad del Estado”.
1.
Expediente D-2577
La ciudadana Karen Ivette Loara Kessie, demandó los artículos 22,
33, 41, 45 y 47, parciales, del Decreto 1122 de 1999,
por considerar que vulneran los artículos 83, 1, 13, 15 y 23 de la Constitución Política y,
en consecuencia solicita se declare su inexequibilidad, con fundamento en las
siguientes razones:
La demandante manifiesta que las disposiciones acusadas
constituyen una flagrante violación del principio de la buena fe consagrado en
el artículo 83 del Estatuto Fundamental, porque si en realidad se desea dar
aplicación total al mencionado principio de conformidad con lo preceptuado por
la Carta Política, no se pueden establecer salvedades o excepciones a los casos
en que los particulares interactúan con la Administración Pública,
independientemente de los trámites, actuaciones o gestiones que adelanten ante
las entidades del Estado, pues la norma constitucional mencionada es clara en
establecer que la buena fe se presume en todas las gestiones que los
particulares adelanten ante las autoridades públicas, entonces si la
Constitución no distingue, mal puede el Gobierno Nacional en uso de sus
facultades extraordinarias, limitar lo preceptuado en una norma de rango
superior.
A su juicio, adicionar requisitos o formulismos, como
autenticaciones, reconocimientos y declaraciones extrajuicio ante juez o
notario a los trámites que adelanten los particulares ante la Administración
Pública, cuando ésta actúa como entidad de previsión o seguridad social, o como
responsable en el reconocimiento y pago de pensiones, como condiciones para
creer que su actuación es honesta, significa que se le da más credibilidad a la
actuación de la autoridad pública ante quien deben surtirse esos requisitos,
que a la del propio particular.
Manifiesta la actora, que de mantenerse vigentes las normas
acusadas se vulnera también el principio constitucional a la dignidad humana y
los derechos fundamentales al buen nombre e igualdad, porque parten del
supuesto de que el particular en los casos señalados en esas disposiciones,
concretamente, seguridad social y pensiones, va a actuar de mala fe y, en
consecuencia no se cree en su palabra, se desconfía de su gestión y de su
comportamiento, razón por la cual, se le exige el formulismo y ritualidad de la
autenticación, reconocimiento o declaración extrajuicio. Agrega que cuando las
autoridades públicas actúan en asuntos de previsión o seguridad social y
pensiones, están prestando un servicio o cumpliendo una función, debiendo
asegurarse previamente que su actuación no vulnere derechos fundamentales de
las personas.
Indica también, que se hace imprescindible resaltar que la
actividad en el campo de la seguridad social y reconocimiento y pago de
pensiones no son las únicas que deben ser protegidas de toda forma de
corrupción, ilícitos o irregularidades, pues por expreso mandato constitucional
la función administrativa debe desarrollarse conforme al principio de
transparencia, entre otros. Por ello, si se considera que las autenticaciones,
reconocimientos y declaraciones extrajuicio son herramientas importantes para
garantizar este principio, entonces, debió establecerse como obligatorio el
cumplimiento de estos trámites en todas las actuaciones que realicen los
particulares ante las entidades del Estado.
Considera la demandante, que las excepciones contenidas en las
disposiciones acusadas imponen cargas a un grupo de personas, sólo las que
realicen un trámite referido al tema de la previsión o seguridad social y
reconocimiento y pago de pensiones, que de manera infundada contrarían el
sentido de la justicia y del respeto que toda persona merece, lo que conlleva
una discriminación arbitraria para este grupo de personas.
Finalmente, en relación con el artículo 33 del Decreto 1122 de 1999,
considera la actora, que esta norma vulnera el derecho fundamental a obtener
pronta resolución de las peticiones, porque de no darse cumplimiento al derecho
de turno en las peticiones, quejas o reclamos que implican gastos se estaría
contemplando la posibilidad de que estas fueran atendidas de acuerdo al libre
arbitrio de los servidores públicos, quienes por motivos de amistad o
animadversión frente a algunos peticionarios, tendrían la facultad de darle
prioridad a unas antes que a otras.
2.
Expediente D-2578
Los ciudadanos Edna Carolina Falla Barrantes, Eva Luz Guerra
Duarte y Javier Ramírez Gómez, demandaron los artículos 5, 22, 41, 45, 47 y 52,
parciales, del Decreto 1122 de 1999,
por estimar que vulneran la Constitución Política en sus artículos 1, 13, 46 y
83, y en consecuencia solicitan su declaratoria de inconstitucionalidad, con
fundamento en las siguientes consideraciones :
Manifiestan los ciudadanos demandantes, que es principio fúndante
del Estado Social de Derecho, el respeto por la dignidad humana el cual ha sido
definido claramente por esta Corporación en reiteradas jurisprudencias.
Consideran que todo trato discriminatorio e injustificado, además
de constituir una grave violación al derecho constitucional a la igualdad y al
principio de la buena fe, se traduce en una violación al principio de la
dignidad humana, porque las normas demandadas imponen un trato distinto a los
beneficiarios de los servicios de previsión y seguridad social prestado por
entidades de la Administración Pública y a los miembros de la fuerza pública y
los cuerpos de seguridad del Estado, haciendo más gravosa su situación frente a
la de los demás administrados.
Indica que en las normas demandadas el Gobierno Nacional consagra
la exigencia de trámites especiales a unas ciertas personas, que no son
exigidos a otras y en cuya aplicación no se encuentra justificación clara,
pues, por el contrario, en el caso de los beneficiarios de los servicios de
previsión y seguridad social, se dificulta el acceso a los mismos imponiendo a
quienes deben cumplir con tales requisitos cargas desproporcionadas.
Adicionalmente, manifiestan los demandantes que de las normas
demandadas se deriva un desconocimiento a los derechos de las personas de la
tercera edad, al no ser ellos los principales beneficiarios de los servicios de
reconocimiento y pago de pensiones, así como en general de los servicios de
previsión y seguridad social. Además, añaden, que del texto de las normas
demandadas se colige que la Administración Pública parte de una presunción de
mala fe, con respecto a las personas de la tercera edad, referente a los actos
que éstas adelanten ante ella.
En su concepto, el Estado y, específicamente la Administración
Pública cuando actúa como entidad de previsión o seguridad social o responsable
del reconocimiento o pago de pensiones, se encuentran obligados a otorgar un
trato igualitario a todos los ciudadanos, presumiendo la legalidad de las
actuaciones de éstos y facilitando su acceso a los servicios, sin imponer
trabas que impliquen prácticas discriminatorias y otorgando trato especial a
las personas que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad.
Por otra parte, señalan que al presumir la mala fe de los
particulares que acceden a los servicios de previsión y seguridad social, como
en el caso de los miembros de la fuerza pública y los cuerpos de seguridad del
Estado, se vulneran los principios de igualdad y dignidad humana, además de que
conlleva el desconocimiento de las prerrogativas constitucionales de las
personas obligadas a soportar estas cargas, superiores a las impuestas a los
demás.
3.
Expediente D-2580
El ciudadano Jesús Antonio Nieto Ospina demandó el artículo 47,
parcial, por considerarlo violatorio de los artículos 13 y 83 de la Constitución Política,
razón por la cual, solicita la declaratoria de inexequibilidad, fundado en las
siguientes razones :
Considera el actor que no existe razón válida que justifique la
exigencia de originales o copias autenticadas para determinadas actuaciones o
para determinadas entidades públicas, como en el caso de las entidades de
previsión o seguridad social o, como responsable en el reconocimiento o pago de
pensiones y, que para los demás casos se prohiba a las entidades de la
Administración exigir esa clase de documentos.
Señala que se debe considerar la promulgación del derecho a la
igualdad que se desarrolla en la Carta Política, al establecer que todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley y, corresponde al Estado promover
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a
favor de grupos discriminados o marginados.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El señor Procurador General de la Nación en concepto Nro. 1963
recibido el 11 de noviembre de 1999, solicita a la Corte declarar la
inconstitucionalidad del Decreto ley 1122 de
1999, por cuanto, en este caso tiene lugar la aplicación de la
inconstitucionalidad por consecuencia, como quiera que el Decreto 1122 de 1999
fue expedido con base en facultades extraordinarias consagradas en el artículo
120 de la Ley 489 de 1998,
disposición ésta que fue declarada inexequible por esta Corporación mediante
sentencia |C-702 del 20 de septiembre |del presente año.
V. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS.
. das0529 .
1. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-5 de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. Cosa juzgada constitucional.
La Constitución Política en su artículo 243, consagra la cosa
juzgada constitucional, en efecto, dispone esa disposición lo siguiente : “Los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional.
“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”.
En la sentencia C-923 de 1999,
ponente Magistrado Alvaro Tafur Galvis, fueron demandadas varios artículos del Decreto ley 1122
de 1999, en la mencionada sentencia se señaló lo siguiente :
“De
otra parte, en relación con los artículos 160, 161, 162, 163, 164 , 165 y 166
del Decreto 1122 de 1999,
es necesario determinar si es procedente la aplicación de la llamada
‘inconstitucionalidad por consecuencia’ y si para tal efecto es pertinente
efectuar la integración de la unidad normativa con el resto de las
disposiciones que integran el Decreto 1122 de 1999.
“De conformidad con su encabezamiento, el Decreto 1122 de 1999
‘por el cual se dictan normas para suprimir trámites, facilitar la actividad de
los ciudadanos, contribuir a la eficiencia y eficacia de la Administración
Pública y fortalecer el principio de la buena fé’, fue expedido por el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 4º del artículo 120 de la Ley 489 de 1998. Esta
última disposición, en efecto, autorizaba al Presidente para expedir normas con
fuerza de ley para ‘suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública’.
“Por lo anterior, es claro que la fuente normativa directa e
inmediata de las disposiciones contenidas en el Decreto 1122 de 1999
es la autorización extraordinaria otorgada por el legislador en la norma legal
declarada ya como inconstitucional por esta Corporación.
“La Corte de manera general ha señalado que se configura una ‘inconstitucionalidad
consecuencial’ cuando en los casos de decretos con fuerza de ley, derivados ya
sea de la declaratoria del estado de emergencia o del ejercicio de facultades
extraordinarias, ha recaído un pronunciamiento de inconstitucionalidad sobre el
decreto que declara el estado de emergencia o sobre la norma legal de
autorizaciones extraordinarias. De manera específica también la Corte se ha
pronunciado sobre decretos expedidos en uso de las facultades extraordinarias
conferidas al Presidente de la República por el artículo 120 de la Ley 489 de 1998 y ha
dado aplicación a la figura de la inconstitucionalidad consecuencial al
declarar la inexequibilidad de los Decretos 110 de 1999 y 1155 de 1999,
expedidos con base en las mismas facultades, en las Sentencias C-845 de 1999 y C-870ª de 1999,
respectivamente”.
(...)
“Si bien es cierto que en el presente proceso la acción se
encaminó contra algunas de las disposiciones y no contra la totalidad del
Decreto 1122, la Corte habrá de conformar la unidad normativa y declarar la
inexequibilidad de todo el Decreto siguiendo la orientación que sobre el
particular ha adoptado esta Corporación”.
Así las cosas, se dispuso en su parte resolutiva lo siguiente :
“Primero.-Estarse
a lo resuelto en la sentencia C-702 de 1999 que
declaró la inexequibilidad del artículo 120 de la Ley 489 de 1998, a
partir de la fecha de promulgación de ésta.
“Segundo.-Declarar INEXEQUIBLE, a partir de la fecha de su
promulgación, el Decreto
1122 del 26 de junio de 1999, expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 120 de la
Ley 489 de 1998”.
En consecuencia, teniendo en cuenta el pronunciamiento hecho por
esta Corporación, se ordenará en esta providencia, estarse a lo resuelto en la
sentencia C-923 de 1999,
ponente Magistrado Alvaro Tafur Galvis.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-923 de 1999, que
declaró la inexequibilidad del Decreto 1122 de 1999,
a partir de la fecha de su promulgación.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General